周恩来总理解决华侨双重国籍问题

作者：孙俊华　

    新中国成立初期，周恩来总理不仅为全国几亿人民的衣食住行日夜操劳，还时刻惦记着侨居在世界各地的千百万华侨，为维护华侨的政治地位和经济利益而殚精竭虑。在他的领导和直接关心下，1949年10月22日，中央人民政府设立华侨事务委员会，由何香凝、廖承志、陈嘉庚等25人组成，负责全国的侨务工作，把侨务工作作为党的统一战线工作的一项重要内容。1954年10月，周恩来在主持国务院第二次全体会议上安排领导人员具体分工时，亲自分管了外交部和华侨事务委员会。在他的领导下，主持制定了一系列与华侨利益休戚相关的侨务政策，解决海外华侨双重国籍问题就是其中一项。

华侨双重国籍问题的由来

    海外华侨的双重国籍问题是历史遗留下来的问题。荷兰政府于 1907年修订并颁布了《国籍法》，采取出生地主义来确定它的籍民。如其第13条规定：“称帝国之居民者，谓在帝国或其殖民地领地，连续居住18个月以上，现在继续居住该地之人。”

    而清政府于宣统元年闰二月初七，即1909年3月18日颁布了第一部中国国籍法——《大清国籍条例》。这一国籍法是以血统主义为原则，对脱离中国籍问题作了严格的规定。在《大清国籍条例》的实施细则中更是特别强调：“本条例施行以前，中国人有因生长久居外国者，如其人仍愿属中国国籍，一体视为仍属中国国籍。”（第七条）这显然是与荷、英等国的出生地主义针锋相对的做法。清政府以此一国籍法在中荷关于领事条约的谈判和对华侨国籍主张的争执中取得了一定的外交主动，但随后荷印殖民政府专门制定了坚持以出生地主义为原则的《荷属东印度籍民条例》。由此，印度尼西亚华侨“双重国籍”的问题便首先凸显出来。

    19世纪下半叶，出生地主义已在西方国家的国籍立法中开始占据优势。国际法学会在1895年的剑桥会议和 1896年的威尼斯会议上确立了国籍立法应以出生地主义为主导的立法原则，这无疑是与西方列强殖民扩张的背景相一致的。然而，此时的清王朝虽已由“朝贡体系”被逐渐纳入到“条约体系”，但在其仿效、移植近代西方立法的“修律”高潮中，所制定的却是与《荷兰国国籍及居住条例》针锋相对的血统主义国籍法。这其中无疑有与列强争夺华侨的因素；也因为中国有着数千年的封建宗法观念，同时还是清政府在江河日下的被动形势下，不甘“天朝上国”的衰亡，对其大国地位的一种抗争性宣示；更是面对列强挑战，中国民族主义意识的本能反映和表现。

    由于中国历代政府都是以血统关系来定国籍，即只要父母一方是中国籍，不管是在中国境内或境外出生的子女都具有中国国籍。而居住在东南亚各国的华侨按当地政府法律则是以其出生地来定国籍。因此海外华侨长期以来既有所在国的国籍，又同时保留有中国国籍，是具有双重国籍的人。新中国建立初期，据不完全统计，我国居住在东南亚各国的华侨有1000多万人，他们中约有80%是在当地出生的第二代或第三代华侨。

    在东南亚各国未独立时，侨居东南亚各国的华侨与所在国人民一样，遭受资本主义和殖民主义的压迫与剥削，根本没有民族权利。所谓的双重国籍，实际上只是形式，因此华侨的双重国籍问题并不为人们所重视。但在第二次世界大战后，东南亚的各国人民相继摆脱了帝国主义国家的殖民统治，获得了民族独立。这些国家独立后，不论从维护本国的主权、保护民族工商业的发展方面考虑，还是在国内进行公民投票选举等问题上，都牵涉到本国为数众多的华侨的国籍问题，因此所在国华侨同时拥有的双重国籍就成了很敏感的社会问题。

    新中国成立后，西方国家千方百计想孤立中国，其中的一个手段就是企图利用华侨的双重国籍问题来挑拨东南亚国家与新中国的关系，致使当时东南亚一些国家由于不了解新中国和新中国的和平外交政策，认为中国的存在是“共产主义的威胁”。当时一些报刊别有用意地宣传“华侨是中国对东南亚抱有帝国主义企图的实证”，有的人甚至将海外华侨一律说成是“潜在的北京第五纵队”。在东南亚一些国家出现了封闭爱国华侨的报馆、社团、学校等现象，发生了反华、排华运动，使这些国家的华侨遭到歧视和迫害。因此，解决海外华侨的双重国籍问题，妥善处理华侨和当地政府的关系，就成为日益突出的亟待解决的问题。

                       
“中国共产党在海外不发展党员”

    周恩来对海外华侨的困难处境十分关心，为了维护海外华侨的切身利益和保障华侨的生命财产安全，使新中国能成为海外华侨心目中的真正靠山和坚强后盾，同时也避免由于华侨的双重国籍问题而引起的有关国家同中国之间的紧张关系，他为此作出了杰出的贡献。

    1951年7月，周恩来在一次有关侨务工作的会议上，就议定了“使领馆只领导华侨事务，不搞华侨运动”，要求华侨“只做公开与合法的援助祖国的工作，不应进行颠覆当地政府的活动”这一原则；还制定了国外侨民工作的方针和具体政策，解散华侨中的中共组织、商请各民主党派解散在华侨中的组织、在华侨中不发展党派组织等。周恩来在各种相关场合，都反复强调了这一观点。

    1951年8月24日，周恩来在主持政务院第 99次政务会议中讨论廖承志作的《侨委第一次侨务扩大会议的情况报告》时，强调指出，华侨在所在国“一方面应为保护本身的权益而斗争，另一方面，不介入当地革命运动”。1954年10月，他在接见印度尼西亚访华代表团和妇女代表团时说：“中国政府鼓励华侨遵守所在国的法律，不参加当地的政治活动。”1956年8月4日，他接见即将回国述职的缅甸大使吴拉茂，告知中国共产党已经决定在华侨中停止发展组织，指出“华侨在国外是为了贸易和进行其他的劳动，没有必要参加政治活动。”1956年11月，周恩来访问柬埔寨，在会谈中又特别指出“在华侨中间，我们不发展党派组织，因为这样存易引起误会。他们如果要参加，可以回国去参加。已经加入柬埔寨籍的中国人，更不应该参加华侨的同乡会和其他的华侨团体组织。”

    12月18日，他在和缅甸总理吴巴瑞会谈就华侨等问题交换意见时，表明了对这一问题的政治态度是“凡是已经获得缅甸选举权的人都应该算是缅甸公民，他们就不再有中国国籍，不能再参加华侨的团体和活动。同样，如果有些华侨仍然保留中国国籍，那么就不得参加缅甸的政治活动”。“中国共产党在海外不发展党员，如果想加入中国共产党，得回到中国来。”

    周恩来从居住国华侨社会的具体情况出发，从有利于华侨长期生存和长远利益考虑，不但亲自制定了赞成和鼓励华侨自愿加入居住国国籍的政策，同时一贯支持和鼓励华侨自愿选择自己的国籍。建国初期，周恩来就指示侨务工作者应该鼓励华侨与当地人通婚：“华侨在东南亚有1000多万。对于华侨同所在国人民结婚的事情，不但不应限制，相反地应该鼓励。只有鼓励他们与当地人结婚，能善于与人同化，才能和人家一道前进。”这显示了他的博大胸襟。

    针对有的国家在华侨问题上大做文章，散播不友好的言论，周恩来指出：“大多数华侨是由于在旧中国不堪忍受地主的残酷剥削和压迫，无法生活，才背井离乡，出走异国的，或者被当作‘猪仔’贩到国外的。”他还指出：“居住在海外的华侨并不是历届中国政府的政策蓄意造成的，而是西方殖民国家造成的，因为他们需要廉价的劳动力从事开矿、种植和筑路。”

                  
万隆会议与印尼华侨双重国籍问题的最终解决

    1946年4月10日，印尼共和国政府公布《印尼共和国的公民法和居民法》，仍沿袭厂荷兰的出生地主义原则，并采取被动制的办法，规定在印尼出生、连续在印尼居住5年、已满21岁、已婚的非原住民后裔，如在规定期限内不到政府机关表明自己的态度，即被认为选择了印尼国籍。1949年12月，印尼根据同荷兰在《圆桌会议协定》中片面达成的有关协议，开始实行《印尼联邦共和国关于国籍问题之规定》。按照这一“规定”，两年内不声明脱离中国籍的华侨，即“被动”地成为印尼公民。1950年8月 15日颁布的《印尼联邦共和国宪法》重申了“被动制”的合法性。

    周恩来决定先解决与中国已建立外交关系的印尼华侨的双重国籍问题。1953年，他在考虑印尼华侨的双重国籍问题时就表示，不反对（或赞成）华侨取得所在国国籍。

    1954年9月23日，周恩来在第一届全国人大第一次会议上的《政府工作报告》中特别提到：“华侨的国籍问题是中国过去反动政府始终不加解决的问题，这就使华侨处于困难的境地，并且常常引起中国同有关国家之间的不和，为了改善这种情况，我们准备解决这个问题。”

    “我们准备首先同已建立外交关系的东南亚国家解决这个问题。”周恩来不仅强调了解决这一问题的重要性，还指示解决华侨国籍问题，一定要从华侨长远切身利益和华侨居住国家的民族独立出发，主张“解决华侨双重国籍问题，重点应鼓励华侨自愿选择所在国国籍。”他指出，“凡已经或自愿取得当地国籍的华侨，就当然丧失中国国籍，他们和中国的关系是亲戚关系。华人成为所在国公民以后，应当效忠入籍的国家，应当同当地人民一道为所在国政治、经济独立和文化繁荣做出贡献。同时也希望海外华人为促进所在国人民同中国人民的友谊，为两国之间经济文化交流起积极作用，以利于促进我国同华人众多的国家的友好关系。”

    在周恩来的亲自组织领导和不懈努力下，1955年亚非会议期间，周总理以外长身份与印尼外长在万隆签署了《中华人民共和国和印度尼西亚共和国关于双重国籍问题的条约》。根据这一条约，中国政府放弃以血统确定国籍的原则，海外华侨可以放弃中国国籍，加入所在国国籍。周恩来还表示：“如果他们愿意回到祖国，他们将受到欢迎。如果他们加入所在国的国籍，就应该得到公正的待遇，但将不再是中国公民。如果他们仍想保留中国国籍并继续呆在国外，他们不得参加所在国的任何政治活动。”

    条约确定了双重国籍者自愿选籍和一人一国籍的原则，推动解决了印尼华人的双重国籍问题。这不仅解决了两国之间一个久悬未决的问题，而且表明了中国的诚意，消除了东南亚国家在华侨问题上的担心，为中国同东南亚其他国家解决这一问题提供了范例。

    周恩来出国前于3月 12日刚刚做完阑尾炎手术，尚未完全康复。从17日抵达万隆到24日会议闭幕的8大中，一次又一次的会议和事务工作，已经耗去了周恩来相当多的时间，再加上频频的会外接触、交往，使他每天只有两三个小时的睡眠。随行的陈毅风趣地对周恩来说：“总理呀，我对你非常佩服，我不但工作不如你，我熬夜也不如你！”会议结束后，周恩来千叮万嘱身边的工作人员，回国后千万不要把这一情况告诉久病中的邓颖超，说所欠的觉回去后他将补上，可是直到总理逝世也没有兑现。

    尽管代表团在万隆期间的日程安排得十分紧张，周总理还是在百忙之中抽出时间专门来到广肇会馆，出席万隆8万华侨为祖国亲人举行的招待会并发表重要讲话。周总理一个多钟头的讲话，不时被一阵又一阵的掌声打断。

    亚非会议期间，中国代表团每天都要收到各色各样美丽的热带鲜花和刚从菜圃里摘下来的新鲜蔬莱，那都是华侨送来的。在万隆的记者都知道，有一辆红色敞篷汽车是中国摄影记者的专用汽车。这辆汽车是华侨的，而司机就是车子的主人，不论白天黑夜，他都亲自给祖国来的亲人开车。为了迎接中国代表团的到来，许多华侨主动让出了自己的房屋和汽车。

    对于其他东南亚国家的华侨问题，周恩来同样在各种场合阐述了中国政府一贯的原则立场和主张，做了大量工作。在这一政策指导下，70年代我国先后与新加坡、马来西亚、非律宾、泰国谈判建交时，均商定以建交公报形式，确定解决这些国家中华侨的双重国籍问题。

    周恩来每次出访东南亚各国，都亲自在各种场合阐明我国的政策及解决华侨双重国籍的重要性，大力宣传我国的侨务政策。在与印尼政府签署的双重国籍条约公布后，他“在万隆与雅加达公开召集华侨各界领导人传达并解释这一条约的意义，每次开会都请印尼有关方面的负责人参加”。他向印尼华侨领袖坦诚地说明了华侨在选择印尼籍后的地位，忠告他们对居住国要有责任感。他在中国大使馆会见印度尼西亚各地华侨推选的600多名华侨代表，就华侨的双重国籍问题语重心长地谆谆教诲海外侨胞：“这是一个涉及国家同国家之间关系的问题，不论从我们国家的对外政策上，还是从消除误会、解除怀疑、改善我们两国的关系上，都应该解决这个问题。”他希望侨胞们“在海外要注意团结。不仅要团结侨胞，还要跟所在国家的人民团结在一起，跟他们友好相处。要尊重他们。要得到人家尊重，首先要尊重人家。我们丝毫不骄傲，每个国家和民族都有自己的优点和长处。我们要善于学习。要提倡互相学习，互相尊重”。

    泰王国总理克立•巴莫是周恩来生前接见的最后一位东南亚国家领导人，1975年6月30日，他们在医院会见时谈话的中心话题还是华侨双重国籍问题。周恩来一再重申“新中国一成立，我们就不主张双重国籍，这样可以搞好我们和其他国家的关系，特别是亚洲的一些国家，它们是我们的近邻”，明确表示，如果“泰国的30多万华侨都能加入泰国国籍，我们将很高兴”。他还请克立•巴莫有机会的话转告新加坡总理李光耀：“中国政府充分尊重新加坡作为一个独立的国家存在，并希望新加坡的华侨都加入新加坡国籍。”

                         
重视维护华侨在国外的正当权益

    周恩来在妥善解决华侨双重国籍的过程中，十分重视护侨工作，维护华侨在国外的正当权利和利益，维护中华民族的尊严。周恩来经常教导我国驻外人员：华侨在国外的正当权益受到侵害时要加以保护，给予协助，必要时进行外交交涉。1954年2月，他在接见印尼大使莫诺努图时，在表示中国政府愿意解决印尼华侨的双重国籍问题的同时，从维护国家尊严、爱护侨胞出发，强调了解决问题的态度应是“要在友好的基础上求得公正解决的”。同年在中缅两国总理联合公报中，也提到了两国政府愿意保护对方侨民的正当权益。

    万隆会议期间，周恩来在对华侨代表的演讲中庄严宣告：“今天的中国不是旧中国而是新中国。在推翻了殖民的和封建的统治以后，中国人已经在世界上站起来了。”“新中国奉行的是独立自主的和平外交政策，而旧中国奉行的是怕强欺弱的外交政策。现在，如果有人欺侮我们，我们一定要抵抗，而对于那些平等待我的国家，我们就伸出手来，同它们友好合作。”表明了中国政府严正的立场。当某些国家的某种势力掀起反华和排华浪潮时，周总理总是一方面严厉揭露帝国主义及其反动分子煽动的反华阴谋，一方面争取同有关国家政府举行谈判，进行有理有节的斗争，取得护侨斗争的胜利。

    1959年秋，印尼政府颁布命令，禁止印尼华人从事某些小本经营的商业和零售生意，接着发生了严重的反华暴乱，造成数千人死亡，大量财物遭到毁坏。针对印尼许多地方发生的排华运动，10月，周恩来接见印尼外长苏班德里约，谈到华侨问题时周恩来严肃地说：“华侨经济是印尼整个国民生活的一个组成部分。我们希望印尼政府把华侨纳入印尼经济发展之中。华侨正当的经济生活如果受到损害，也会损害到印尼经济的独立发展。印尼政府如果愿意，可和我驻印尼大使馆磋商这一问题，因为中印两国有条约关系。如不进行磋商，恐怕将来会发生大家所不希望发生的事情。”

    周总理时刻惦记着海外侨胞的安危，决定把无法生活的华侨接回国。在他指示下，派船去印尼接回了20万以上的印尼华侨回国安置，为他们建筑住房，准备了特殊食品的供应，温暖了海外华侨的心。

    周恩来总理代表中国政府圆满解决了与东南亚国家华侨的双重国籍问题，在国内外产生了很大的反响，具有重大的现实意义和深远的历史意义。一方面使那些有关中国政府利用华侨双重国籍对其他国家进行颠覆的谣言不攻自破，消除这些国家的疑虑，加强了东南亚国家对中国的信任；另一方面，充分体现了中国政府关心海外华侨切身利益，尊重他们愿望的原则立场。海外侨胞感到“长期遗留的历史问题终于获得解决”，证明了祖国的政府是“关怀和爱护华侨的”。数千万华侨解除了各种思想顾虑和阻力，愉快地加入了所在国国籍，取得了公民权。这有利于改善取得所在国国籍的华人的处境，有利于他们谋生就业，争取自身的权益。同时，也有利于那些保留中国国籍的华侨明确国籍界限，遵守所在国法律。

    与此同时，华侨放弃“双重国籍”并没有使中国失去“华侨华人”这一资源。毕竟“血浓于水”，周恩来十分理解海外华侨深深眷恋和热爱自己祖国的深情。他曾动情地说：“他们（指华侨）生活在自己的圈子里，即使他们在国外生活了一辈子，他们仍然希望叶落归根，死后埋葬在祖国的土地上。”实际上，华侨华人的确成为中国开展外交活动中的积极因素，特别是在新中国成立初期，华侨为新中国对外交流与合作做出了积极的贡献。周恩来的“亲戚说”是最好的表达，即华侨加入外籍，“是给他们（所在国）添丁，对中国来说是增加一门亲戚。”

    周恩来为圆满解决华侨双重国籍问题做出了不朽的贡献，影响深远，并将随着时间的推移，更加显示出其深远的历史意义。