市政公用事业改革为什么不能包治百病？

市政公用事业改革为什么不能包治百病？

                    2006年10月15日

何必

市政公用事业产权改革不能“包治百病”……（略。）

该报道指出，长期以来，中国的公用事业亏损、财政负担沉重和惊人的资源浪费令政府不堪负重，同时，产品和服务质量较低，单纯的涨价改革思路已越来越难说服消费者。而正在加速进行的工业化、城镇化进程，使市政公用事业的市场化改革需要深入肌里。随着中国市政公用事业市场化改革步伐加快，中国各地城市市政公用事业产权多元化改革也纷纷启动。相关数据显示，目前安徽省百分之四十的公交企业、百分之五十的供水企业、百分之八十的燃气企业的国有产权已经出让。深圳市水务百分之四十五的股权转让。上海浦东水务百分之五十的股权卖掉了。全国城市百分之五十以上水厂股权已经出让转让。市政公用事业实行市场和股权多元化可以缓解市政公用事业发展与政府财政相对不足的矛盾，改善公用事业行业和企业相对落后的经营状况。但徐宗威同时提出，产权、所有权不是政府的了，如何保障公共利益和公共安全，一旦出现问题又如何保障城市安全和社会稳定？而且产权改革后已有相当多的城市公用事业发展规划落空。

从中我们看到，城镇公用事业正在经历着严重的尴尬：政府产权出让，就会产生公共利益和公共安全保障方面的危险，由于政府不拥有产权，于是也就相应地缺乏对于已出让公用事业财产的处分权，无法有效阻止问题的发生、恶化和蔓延；如果不出让产权，则会出现愈演愈烈的亏损、财政负担加重和资源严重浪费。这二者似乎是无法避免的，让中国社会在公用事业方面进退维谷，处于无论怎么样都会使公共利益遭受损失、最终只能是两害相较择其轻当中进行选择。

所谓市政公用事业，是指城市供水、排水和污水处理、集中供热、供气、公共交通、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处理以及城市园林绿化等，为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业。

而在这些领域当中，我们体会到的情况是，要么已经被私有化，要么被国家掌握着却提供着日益质次价高的产品和服务。

而这次建设部这个副司长的发言，能够告诉我们什么呢？那就是说，不能指望市政公用事业改革能够一了百了包治百病，还是要由国家承担其公用事业当中必不可少的权力和职责。

从目前全国各地市政公用事业已经在改革名义下进行的国有资产瓜分状况看，几近半壁江山已经流失。如今提出这种思路，也算是亡羊补牢贼走关门的呼喊。这种做法我们都太熟悉了，现在中国盛行的就是木已成舟之后再跳出来提醒必须重视和保护公共利益。国有企业如此，立法偏颇如此，制度安排无一例外统统成为在天下为公的旗号托词下对公共利益先奸后杀杀了再奸奸了再杀的路数。

公用事业的私有化果然那么可怕？我的朋友、北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授徐月宾博士在北京市民政局、北京师范大学联合课题组《北京市社会管理和公共服务面临的主要问题及对策研究报告》中介绍，1985年，美国国家政策分析中心的报告指出：“美国所有城市的市政服务都已经在不同程度上承包给了私人企业”。根据一项对1780个地方政府的调查表明，26℅的被调查对象在公共交通、公共安全、医疗服务、娱乐、市政等领域都与私人机构签定了承包协议；以承包的形式将市政私有化的做法由1973年的7℅上升到1982年的26℅，平均增长了16℅；美国各大城市服务合同的价值总额由1975年的270亿美元增加到了1982年的800亿美元，翻了3倍。一项对私有化的研究显示，政府之所以更乐于采取承包形式的首要原因是因为政府能够自由选择是否履行还是终止合同。

这说明了什么？实质上，私有化并非我们想象得那么可怕。但必须要看到私有化的弊端，虽然市场所能够提供的提高资源配置效率方面的功用是有目共睹的，也无法避免市场在营造和维护社会公平方面的天然不足，尤其是进入到了类似市政公用事业领域，由于其逐利的本性中的排他性与公用事业的普遍性兼容性是天然具有不可调和的矛盾，那么作为公共利益保护者的政府，在公用事业方面就必须掌握相当的自主权。

我们热衷于说政府的职能中包括公共服务，但据徐月宾介绍，这种概念本身就是望文生义的。公共服务可以通过政府购买的方式获得，并不是完全由政府自身来提供。事实上，很多公共服务都是如此。从学理上看，公共本身的界定就是个非常困难的事，企业向社会被法律上称之为不确定客体的消费者提供了产品和服务，这是不是属于提供公共服务？非政府组织在环保、减贫、医疗教育等方面所做的工作是不是公共服务？所谓的社会责任含义之中是否包含公共服务的成分？物权法三读中有关公共利益界定方面的困难，充分体现了中国社会古往今来在“公”这个概念上的似是而非欺世盗名，或者说，有多少恶行假“公”的名义而行。

（我坚持认为在中国，凡是牵涉到公共的，都是不存在的。我曾经写过“公共＝厕所”，其实说的就是，中国无论传统里还是现实中，公共都未曾货真价实地存在过。现如今，所谓的公共财政、公共事务、公共政策、公共选择……有哪个是不折不扣的公共了？说穿了就是产生公地悲剧的公共厕所化效应。如此，所谓立党为公不过是逗你玩儿而已。公法的私法化就是最典型的例子。从这个意义上说，中国表面上的私权不彰被公权力所压制，实质上不过是强势利益集团的私权对广大人群的私权的不公平表现罢了。）

在对市场化和私有化进程的声讨之中，形成了国有资本的回暖。7月5日出版《每日工业快讯》报道，（何必注，略。）

看到了吧，市场化带来公共利益缺损，而国有化更是导致新的垄断。媒体报道，2005年国务院发布“非公36条”，然而去年似乎成了民营企业退却年。钢铁产业政策提高产业集中度，提高行业进入门槛，民营企业几乎不可能再进入，已进入的也将被政府强令退出，要么投身国有企业。可以说，钢铁行业出现了新一轮国有化运动。石油等行业同样出现了这种趋势。2005年下半年民营炼油企业纷纷降产、停产。在成品油销售领域，2005年商务部出台的《成品油批发企业管理技术规范》和《成品油仓储企业管理技术规范》给民营企业设置了几乎不可逾越的门槛：成品油批发企业要有30个以上自由或控股加油站，要有两年以上成品油零售业务经验。所有这些产业政策都设置了民营资本普遍达不到的进入壁垒，而有利于规模庞大的国有垄断企业。

从这个层面上看，建设部那位官员所倡导的国家对市政公用事业的掌握，不过是一种新的扩张权力的借口。我们知道，在中国，国家等同于政府，国有资产被政府牢牢地控制并玩弄着，国有资产即为政府资产。当1990年代中期全民所有被置换为国家所有之后，政府兵不血刃不动声色地取得了庞大的公共财产的所有权，将全民概念中每个公民对于财产的权利偷梁换柱作抽象的国家权力，并且演变为作为将国家玩弄与股掌之间的当局名正言顺的权力。这种所有权的嬗变过程，完全是一个典型的公权力的私权化过程，是一个社会到政府的过程，一个权利到权力的过程，一个民间到官方的过程。

而在对于权力的制约方面的制度供给长期付之匮如的情况下，洞开的宝藏密室就算是圣人和神仙想没有邪念都是不可想象的，于是也成就了无官不贪的政府中将国有资产进一步部门化最终个人化的结局。（从这个意义上说，与其看被送入监牢的贪官污吏是天然的作恶坯子，不如说是这个制度导致了越来越多的人丧尽天良。）

为什么会如此？归根结底还是那个老生常谈的问题，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败；如果有权力可以不受约束，那么腐败就是势不可挡的。

但约束权力，是我们可以想象的吗？是我们可以在有生之年里指望的吗？

如果不是，那么结论就是：你死不死啊！